Sistema de govern municipal i dinàmica política local a Catalunya i Galícia

Introducció

Hi ha qui afirma la falta d'importància política dels governs locals: perquè es troben sotmesos a les directrius emanades del centre decisori (teoria de la nacionalització), o perquè concentren els seus esforços en tasques de gestió o administració (teoria gestionalista). Per això, els governs locals es troben en una situació privilegiada per accedir a les necessitats de la ciutadania i adaptar-hi els seus serveis. Aquesta posició reforça el localisme davant els poders centrals i la política globalitzada, aliena a la realitat quotidiana de les persones. D'altra banda, encara que els consells són considerats canals de participació ciutadana, els seus representants, deixant de banda el seu caràcter polític, s'han centrat en la gestió.

Toca decidir les prioritats i donar direcció política a les decisions locals. Es tracta de gestionar els serveis i determinar la planificació per al conjunt d'accions locals i donar impuls a la seva tasca com a canal de participació ciutadana, partint d'una democràcia representativa cap a fórmules més directes. Podem parlar de repolitizació dels governs locals, sobretot a nivell municipal, on les persones electes han de desenvolupar un paper més clarament polític, i on es produiran una sèrie de relacions amb altres elements del sistema polític general d'estat. Convé realitzar una anàlisi dels governs locals que superi el marc jurídic administratiu i se centri en la vessant més política.

Sistema de govern municipal

El model orgànic funcional de govern local que s'instaura a partir de les eleccions de 1979 està basat en el binomi alcalde/alcaldessa com a òrgan executiu, i el Ple format per tots els regidors i regidores, que realitza funcions de control, entre altres. En els primers moments, la formació dels governs locals tenia una orientació creativa, en la qual la discrecionalitat de l'alcalde/alcaldessa en el nomenament dels òrgans unipersonals i col·legiats estava limitada.

El model orgànic funcional vigent està dissenyat d'acord amb la LBRL i la Llei 5/1985 de règim electoral general (LOREG). Segons aquest:

• En un sistema de concejo abierto, l'alcalde/alcaldessa és elegit directament per sistema majoritari i els assumptes de major importància són decidits per l'assemblea formada per tots els veïns.
• En municipis de menys de 250 habitants (que no assoleixen el grup anterior) elegeixen 5 regidors/es per sistema majoritari i llistes obertes.
• En el model «ordinari», els regidors/es són elegits per sistema proporcional i fan l'elecció indirecta de l'alcalde/alcaldessa.

Aquest model va ser modificat per la Llei 11/1999, que atribueix a l'alcalde/alcaldessa funcions de caràcter executiu que abans estaven atribuïdes al Ple, i al Ple es reforcen les seves funcions de control de caràcter polític, perfeccionant la institució de la moció de censura i incorporant la institució del control a iniciativa de l'alcalde/alcaldessa: la qüestió de confiança.

Podríem dir que tenim davant un sistema de distribució de funcions propi d'un sistema parlamentari, amb diferències. Al Ple, elegit per la ciutadania, corresponen les competències normatives, planificadores, pressupostàries i altres actes de major transcendència per a la comunitat. A l'alcalde/alcaldessa corresponen exercir funcions executives. Entre ambdós òrgans s'estableix una relació de confiança, i la governabilitat depèn que la persona que té l'alcaldia disposi de suport al Ple i els manteingui.

El problema radica en si podríem aplicar aquí la definició estricta de «sistema de govern», que recull el sistema de relació entre els poders de l'Estat, tenint en compte que els sistemes locals no tenen tant una dualitat de poders (legislatiu i executiu), sinó una distribució de competències, en la qual els diferents òrgans es complementen entre si. El Ple funciona com a poder normatiu i de control, i té capacitat de gestió, però no es equipara a un Parlament.

En un sistema parlamentari s'aspira a l'equilibri entre ambdós, parlament-govern, integrant el segon en el primer. En el govern local, l'alcalde/alcaldessa és conseller i en un Ple d'investidura és elegit pels seus companys. Els membres del govern són membres del Ple, fusionant govern i assemblea.

Resulta difícil qualificar els sistemes de govern local com a presidencialistes o parlamentaris, però no existeix similitud entre els poders a nivell local i els estatals. Es parla d'un règim que es troba en un punt intermedi entre el parlamentarisme i el presidencialisme: amb control polític de l'assemblea però també amb alcalde/alcaldessa amb grans capacitats decisòries i ampli marge de maniobra política.

La moció de censura i la qüestió de confiança

L'article 22.3 determina que correspon al Ple la votació de la moció de censura a l'alcalde/alcaldessa i sobre la qüestió de confiança proposada pel mateix, que es realitzarà mitjançant crida nominal i que es regeix pel disposat en la legislació electoral general. Així, en la LOREG (art. 197) es determina que la moció de censura ha de ser proposada per majoria absoluta del nombre legal de membres de la Corporació, i ha d'incloure candidat/a a l'alcaldia (moció de censura constructiva), que quedarà investit d'prosperar la moció. Qualsevol conseller/a pot ser proposat, i no poden signar més d'una moció durant el seu mandat. La seva configuració és restrictiva i garant de l'estabilitat dels governs locals.

Un dels avantatges és la relació de confiança que existeix entre els regidors/es i l'alcalde/alcaldessa: si aquesta es trenca, és lògic que qui va realitzar la investidura pugui destituir-lo/la. A la pràctica, vincular-les amb processos d'inestabilitat política i en l'àmbit local relacionen-se alguns casos amb el transfuguisme. El nombre de mocions és escàs si tenim en compte el nombre de municipis. Les situacions de crisi provocades per moció de censura són especialment conflictives, ja que en moltes casos xoquen enfrontaments entre la ciutadania, a nivell personal, i inclús paralització de les estructures burocràtiques i de gestió del consell.

Qüestió de confiança: millora l'eficàcia dels governs municipals, com a mètode per superar situacions concretes de paràlisi institucional o d'inestabilitat política, permetent a l'alcalde/alcaldessa acreditar formalment, davant les forces polítiques i davant la ciutadania, els suports amb què compta per a la seva gestió. O al contrari, en cas que aquests suports fossin retirats, permet fer visible aquesta situació. La seva característica principal és la vinculació amb l'aprovació d'una sèrie d'assumptes de especial transcendència, en concret: pressupostos anuals, reglament orgànic, ordenances fiscals, i l'aprovació que posa fi a la tramitació d'instruments de planejament urbà. És en tot cas decisió personal de l'alcalde/alcaldessa (excepte coalició). Per obtenir el suport ha de comptar amb la majoria absoluta, en cas de reglament orgànic, i simple per als restants. És precís que aquest tema hagi estat ja debatut al Ple i no s'hagi obtingut la seva aprovació. De ser favorable es considera aprovat l'assumpte i l'alcalde/alcaldessa manté la confiança del Ple. En cas de perdre la confiança, l'alcalde/alcaldessa cessa automàticament, quedant en funció fins que prengui possessió qui ha de succeir-lo en el càrrec. L'elecció d'un nou alcalde/alcaldessa es realitzarà en una sessió plenària que serà convocada de manera automàtica per a les 12 hores del desè dia hàbil següent a la votació, i s'estipulen diversos mitjans perquè la persona que va cessar no pugui ser reelegida.

Les restriccions a la presentació de la qüestió de confiança són les següents: l'alcalde/alcaldessa no pot presentar més d'1 a l'any (des de l'inici de mandat), i com a màxim 2. A més, els regidors/es que haguessin votat a favor de l'aprovació d'un assumpte, al qual està vinculada la qüestió de confiança, no podran, durant 6 mesos des de la votació, emetre vot contrari a dit assumpte.

Participació ciutadana

Els consells poden crear òrgans complementaris que s'adaptin completament a les seves necessitats, sobretot per a permetre la participació en els assumptes públics. La Carta Europea d'Autonomia Local recull el principi fonamental de la ciutadania a participar en els assumptes públics, i és on pot ser exercit més directament. L'article 70 bis indica que els consells han d'establir i regular normes de caràcter orgànic, procediments i òrgans adequats per a l'efectiva participació del veïnat en la vida pública local. Han d'impulsar l'ús interactiu de les tecnologies de la informació i comunicació per facilitar la participació i comunicació amb els veïns, per a la presentació de documents, la realització de tràmits administratius, d'enquestes o de consultes ciutadanes.

Mentre que l'article 18 contempla entre els drets i deures dels veïns el de participar en la gestió municipal d'acord amb el disposat en les lleis, i quan la col·laboració dels veïns sigui sol·licitada pels òrgans de govern i administració municipal. La col·laboració dels veïns quedaria restringida als moments en què pugui ser sol·licitada, i només en l'interès de govern i administració municipal. A la pràctica, els consells on es desenvolupen tenen aprovat un Reglament de participació ciutadana (RPC), que delimita el marc per a aquesta. En els consells més grans trobem més precedents relacionats amb els serveis, i en els de menor mida és habitual trobar fórmules de democràcia directa.

• Exercici de la iniciativa popular (art. 18): permet presentar propostes d'acords o actuació, inclòs projectes de reglament en matèries de competència municipal, que han de ser sotmeses a debat i votació en el Ple i han de comptar amb l'informe de legalitat del secretari del Consell i de l'interventor, i es genera obligació econòmica per al Consell.
• Consultes populars (art. 71): existeix la possibilitat que els alcaldes/alcaldesses puguin realitzar consultes populars sobre assumptes de competència municipal i de especial rellevància, i els veïns poden proposar consulta d'aquest tipus. La regulació d'aquesta és diversa segons el marc jurídic de cada comunitat autònoma.

La proximitat dels governs locals a la ciutadania fa que aquest àmbit sigui el més adequat perquè els ciutadans i ciutadanes puguin debatre sobre els seus interessos, buscar solucions i influir en els programes d'acció que contribueixin al desenvolupament del seu municipi. Ha de ser el govern local qui impulsi aquesta participació, com a mitjà que li permet millorar la qualitat de vida del municipi, ha de recollir les propostes de tots els col·lectius i formar i capacitar la ciutadania per a la presa de decisions en les quals participa. La seva incidència en la dinàmica política del govern municipal serà diversa.

Sistema de govern en les diputacions provincials

Coexisteixen, respecte al nivell local, el marc estatal bàsic i la normativa autonòmica, que pot afectar l'autonomia i capacitat de les diputacions. Sobretot es creen i fomenten altres entitats intermunicipals per solucionar els problemes d'infraestructura municipal, de manera que tenim un marc divers depenent de les autonomies. La deficiència d'infraestructures provoca certs dèficits que es cobreixen mitjançant fórmules de nivell intermunicipal, entre elles la província, la qual cosa dóna lloc a una peculiar relació de les diputacions amb els consells.

Produeixen un fort desenvolupament de les competències d'assistència i suport als municipis, però per dèficit de legitimitat, l'elecció dels diputats/es provincials es realitza de manera indirecta, utilitzant com a circumscripció electoral els partits judicials, que no tenen relació en més casos amb l'assentament real de la població.

La forma de govern provincial combina elements propis del presidencialisme, ja que la figura clau dins del seu panorama institucional és el president/a de la diputació, amb fragments pròpies del parlamentarisme, així com cert pes d'una forma de govern assemblearia o creativa. Com veiem, s'assemblen més als municipis que acabem de veure. El sistema electoral provincial té impacte sobre el sistema institucional i sobre la manera en què s'organitza políticament.

El Ple té amplies competències normatives, de control del pressupost, de control i fiscalització, i també competències executives, com les relatives a assumptes de personal i contractació. La Junta de Govern no disposa de competències pròpies, rebent el/la president/a les competències executives que no estan reservades al Ple. Són òrgans col·legiats febles, en gran manera per al règim de dedicació de les persones que els componen, que compatibilitzen el seu càrrec provincial amb el representatiu en el seu consell.

El paper polític de les diputacions, com a àrees de debat electoral, confrontació govern-oposició, o creadores de polítiques públiques pròpies, es troba molt debilitat. Les lluites polítiques a nivell provincial han de veure's amb la qüestió partidària a nivell autonòmic o estatal. Encara que existeixin la moció de censura i la qüestió de confiança, tenen com a fonament dirimir qüestions de distintes esferes polítiques a la local.

Dinàmica política

No ha existit des de la ciència política d'un interès excessiu pels governs locals. Les raons es consideraven als consells: com a prestadors de serveis; sotmesos a les directrius d'altres instàncies polítiques i amb polítics no professionals. Però els governs locals es troben en una situació privilegiada per: ser canals de participació ciutadana; accedir a les necessitats de la ciutadania; i ara que les institucions i estructures administratives ja han madurat poden ja centrar els seus esforços a decidir prioritats i planificar. Això és la repolitizació dels governs locals.

Podem considerar-lo com a sistema polític ja que en ell es produeixen processos polítics, es relacionen actors (grups d'interès, partits…), hi ha relació amb altres elements del sistema polític, nivells de govern i altres institucions. Ja que assumim que tenim davant un sistema polític, com es caracteritza? En un primer moment (1979) teníem davant el binomi alcalde/ple: amb una orientació clarament corporativa en la qual la discrecionalitat de l'alcalde estava molt limitada (encara avui en dia seguim parlant de «creacions locals»). Després de la reforma amb la Llei 11/1999 (mesures per a la reforma del govern local), l'objectiu és donar major estabilitat als governs locals: a l'alcalde se li atorguen més funcions executives i prerrogatives, i al Ple es milloren les seves funcions de control (moció de censura i qüestió de confiança).

Implica:

• Que podríem parlar d'un sistema parlamentari: en què al Ple li corresponen competències normatives, planificadores, pressupostàries…; a l'alcalde corresponen les competències executives; i entre ambdós hi ha relació de confiança.
• Que podríem parlar d'un sistema presidencialista en reforçar la figura de l'alcalde. Sobretot en les ciutats de gran població, en què es permet que l'alcalde pugui nomenar persones que no pertanyen al Ple per a la Junta de Govern local.

Problema: si fem aquesta comparació hem de tenir en compte si seria possible usar aquí la definició estricta de sistema de govern, ja que: si entenem el que recull la divisió de poders de l'Estat: tenim davant distribució de competències, en la qual els òrgans es complementen. Si entenem les maneres d'articular el control entre els diferents òrgans que tenen el poder: tindríem davant un sistema parlamentari en què l'executiu s'integra en el Ple que realitza les funcions de control polític de l'executiu.

En resum: és difícil qualificar els sistemes de govern locals, ja que no hi ha similitud exacta amb els poders a nivell estatal. Però tindríem davant un punt intermedi entre sistema parlamentari i presidencialista.