Tipus de Reglaments i la seva Relació amb la Llei a Espanya

El Reglament Independent

Aquesta doctrina va arribar a Espanya durant l'època franquista, en la qual no hi havia Constitució (CE) i, per tant, no hi podia haver reserves a favor de llei. L'única cosa que hi havia eren unes lleis fonamentals que establien la regulació per llei. El que es va crear va ser la matèria reglamentària en l'àmbit de la relació especial de subjecció. Amb l'entrada en vigor de la CE, aquesta potestat reglamentària va minvar, perquè la Constitució reserva certes matèries a la llei i, per tant, aquestes no podran ser regulades per reglament.

Si en el camp de les matèries reservades a la llei hi ha una relació especial de subjecció, la llei continua tenint la potestat, però s'admet que no cal que reguli amb tanta intensitat, donant així cabuda al reglament. Al reglament independent li estaria prohibida la regulació externa, és a dir, la definició de deures, obligacions o drets de particulars, perquè aquestes són matèries reservades a la llei. També són matèries reservades a la llei tot allò que afecti la llibertat i la propietat de les persones.

La jurisprudència sobre el reglament independent

L'article 129.3 de la Llei 30/92 estableix què pot fer el reglament en l'àmbit de les sancions administratives: no pot crear noves infraccions o sancions, sinó que només pot establir mesures que les precisin. Si estem en una situació de relació de subjecció especial, els tribunals admetran que els reglaments vagin al màxim enllà del que estableix aquest precepte. El Tribunal Suprem (TS) admet el reglament independent en el cas de les reglamentacions tècniques, que consisteixen en normes reglamentàries que contenen les característiques que han de reunir determinats aparells, productes, materials, instal·lacions, etc. Són normes que obliguen els fabricants i instal·ladors. El TS entén que estem davant de reglaments independents perquè no hi ha reserva de llei per a aquesta matèria. En una sentència del Tribunal Constitucional (STC) de l'any 1985, es reconeix que no hi ha reserva de llei en aquesta matèria, però en aquesta mateixa sentència es diu que és una matèria reservada al reglament. Aquí, però, es comet un error, perquè el nostre ordenament no reserva una determinada matèria a la regulació reglamentària, ja que això prohibiria la intervenció de la llei. La doctrina sosté que, fins i tot en l'àmbit de les reglamentacions tècniques, hi hauria d'haver una connexió amb la llei, qüestionant que sigui matèria de reglament independent. Una llei hauria d'autoritzar aquestes reglamentacions i, per tant, estaríem davant d'un reglament executiu. Dependrà d'allò que regulin (si estan estretament lligades a l'exercici de drets i llibertats fonamentals). Per exemple, una antiga llei de telecomunicacions autoritzava el Govern a emetre reglaments.

Quan es tracta de regular matèries d'aquest últim tipus, la doctrina també exigeix que hi hagi la possibilitat d'intervenció dels afectats en el reglament, i la llei hauria de garantir la posició dels particulars enfront d'aquests aparells.

Control de validesa i altres àmbits

En principi, l'àmbit de regulació del protocol de les autoritats és propi del reglament independent, perquè és una activitat molt organitzativa i no hi ha matèria amb reserva de llei.

Com es controla la validesa del reglament independent si regula una matèria en què no hi ha llei? Ha de ser d'acord amb la Constitució i els principis generals del dret.

Una altra matèria pròpia del reglament independent és la que regula l'himne nacional espanyol, ja que no hi ha reserva de llei en aquest àmbit.

Actualment, la Constitució ha reservat a la llei matèries que abans estaven regulades pel reglament independent, com per exemple, l'estatut d'alguns funcionaris. Aleshores, esdevenen reglaments executius.

El Reglament Autònom

És un reglament que pot regular matèries reservades al reglament i, per tant, la llei mai no hi pot entrar. No existeix en el nostre ordenament jurídic, perquè la nostra Constitució no fa reserves en matèria de reglament. El Tribunal Constitucional ho ha dit expressament.

El Reglament de Necessitat o Contra Legem

La seva existència s'explica per donar a l'Administració un instrument per utilitzar en situacions d'emergència que requereixen una regulació urgent per evitar catàstrofes, epidèmies, etc. Són situacions d'estat de necessitat. La regulació que s'estableix implica una contradicció amb les lleis vigents, però la mateixa llei preveu aquests supòsits en l'ordenament.

Supòsits admesos per l'ordenament jurídic

• Llei Reguladora de les Bases de Règim Local (article 21.1.m): Estableix les atribucions corresponents a l'alcalde i li permet dictar reglaments contra legem. Va contra legem perquè possiblement estarà dictant normes que no li corresponen, trencant l'atribució de competències. A més, la llei autoritza l'alcalde a dictar un reglament de manera diferent de la que processalment s'hauria de fer. Aquest article també estableix límits: el reglament ha de ser estrictament necessari per fer front a l'estat de necessitat. Si no fos així, seria nul.
• Llei 14/1986, de 25 d'abril, General de Sanitat (article 26): En cas d'epidèmia, les autoritats sanitàries prendran les mesures preventives que considerin pertinents. La seva duració no pot anar més enllà del que es prolongui la situació que la justifica. Un cop finalitzada, la mesura ha de deixar d'existir; altrament, serà nul·la. El reglament de necessitat no deroga la legislació anterior, sinó que en suspèn temporalment la vigència. De fet, perd la vigència quan desapareix l'estat de necessitat que el va crear. Només poden dictar-se quan la llei autoritza determinades autoritats a fer-ho.

Relació entre Llei i Reglament en Matèria Reservada

Contingut de la norma reglamentària

Si la matèria està reservada a la llei, aquesta ha de regular uns punts determinats. Per tal que el reglament pugui desenvolupar la llei, cal, si es tracta de matèries reservades, una remissió expressa des de la llei a la norma reglamentària. Si no hi és, s'ha de poder deduir de manera implícita però inequívoca. No es tracta d'una invitació, sinó d'una autorització o habilitació de la llei al govern perquè dicti el reglament que la complementa.

Límits de la norma amb rang de llei

La llei ha de contenir una regulació concreta, uns mínims; no pot fer una remissió en blanc a favor del reglament, perquè estaria afavorint la creació de reglaments independents en àmbits on no és possible. La llei ha d'abordar el nucli essencial de la regulació de la matèria. Des d'ella s'han de poder deduir els principis i criteris que el reglament haurà de regular. La llei ha de reunir l'estàndard normatiu discernible (que es vegi realment la regulació que es vol donar a la matèria). En matèria sancionadora, l'establiment de conductes infractores i la fixació de les sancions respectives és un àmbit reservat a la llei. En aquest camp, el reglament només pot desenvolupar el marge de discrecionalitat que hi hagi en el que estableix la llei i concretar-ne els aspectes (article 129.3 de la Llei 30/92).

Abast de la regulació del reglament

Al reglament li correspon la regulació d'aspectes característics, complementar aspectes organitzatius o procedimentals, aspectes de detall o regulacions tècniques. En general, això és el que pot regular el reglament executiu.

Per veure'n els límits, cal distingir dues remissions: les singulars o específiques d'una banda, i les generals o genèriques de l'altra.

Remissions singulars o específiques

Són remissions que permeten que el reglament reguli aspectes concrets i puntuals de la matèria. Aquí el legislador accepta qualsevol contingut de la norma reglamentària. En les remissions específiques no es predetermina el contingut del reglament. La norma reglamentària no està subjecta a límits? Sí, i pot ser impugnada per ser contrària a la llei. Hi ha una sèrie de vicis que poden causar la nul·litat dels reglaments. Per exemple, un vici de caràcter formal seria que no hagi rebut el dictamen del Consell d'Estat. Pel que fa al caràcter material, es pot analitzar si el reglament sobrepassa el marc sistemàtic de la llei. També tenen un paper important els principis generals del dret, que estableixen límits als reglaments. Per exemple, establir un límit de 80 alumnes per aula podria considerar-se desproporcionat i podria ser impugnat d'acord amb els principis generals del dret.